Stellungnahme an den UN-Menschenrechtsausschuss zum Entwurf der Allgemeinen Bemerkung Nr. 38 (ICCPR Artikel 22)

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Stellungnahme an den UN-Menschenrechtsausschuss zum

Entwurf der Allgemeinen Bemerkung Nr. 38 (ICCPR Artikel 22)

World Human Rights Defenders e.V. (WHRD)

World Human Rights Defenders e.V. (WHRD) ist ein gemeinnütziger Verein, der sich für die Verteidigung der Menschenrechte und die Unterstützung verfolgter Menschen weltweit einsetzt, mit besonderem Schwerpunkt auf der Türkei.

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Registerblatt: VR 19921

EU-Transparenzregister-ID: 5517551100955-15

Datum:

Dezember 2025

Zusammenfassung

World Human Rights Defenders e.V. reicht diesen Beitrag ein, um den Menschenrechtsausschuss über die Auslegung von Artikel 22 ICCPR im Zusammenhang mit Notstands- und Sicherheitsrahmen zu informieren. Anhand von seit Juli 2016 in der Türkei dokumentierten Mustern zeigt der Beitrag, wie Notstands- und Nachnotstandsmaßnahmen dazu genutzt werden können, das Vereinsleben durch Massenauflösungen, Beschlagnahmung von Vermögenswerten, Kriminalisierung rechtmäßiger Mitgliedschaft und Unterstützung sowie langfristige administrative Beschränkungen, die auch nach dem formellen Ende des Notstands bestehen bleiben, zu zerstören. Er hebt die Verwendung vager Kriterien wie angebliche „Verbindungen“ oder „Kontakte“ hervor, um die dauerhafte Auflösung von Vereinen, Stiftungen und Gewerkschaften ohne individuelle gerichtliche Feststellungen zu rechtfertigen, sowie die Umwandlung zuvor rechtmäßiger zivilgesellschaftlicher und gewerkschaftlicher Aktivitäten in Indikatoren für strafrechtliche Verantwortlichkeit. Der Beitrag beschreibt ferner, wie finanzielle Maßnahmen, darunter die von der Exekutive veranlasste Einfrierung von Vermögenswerten und die Aufhebung von Bankkonten, zusammen mit intrusiven Inspektionen, Datenerhebungen und Beschränkungen des Zugangs zu Ressourcen zu einer einschüchternden Wirkung beitragen und den zivilgesellschaftlichen Raum einschränken, auch für Organisationen der Diaspora. WHRD fordert den Ausschuss auf, zu bekräftigen, dass extreme Maßnahmen wie die dauerhafte Auflösung und Beschlagnahmung nur unter strengen Bedingungen der Rechtmäßigkeit, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit, angeordnet durch ein unabhängiges Gericht im Rahmen eines ordentlichen Verfahrens, mit Artikel 22 vereinbar sind und dass Staaten rechtmäßige Vereinsaktivitäten nicht kriminalisieren oder Notstandsbefugnisse nutzen dürfen, um die Zivilgesellschaft über das erforderliche Maß hinaus umzustrukturieren. Der Beitrag schließt mit gezielten Empfehlungen zu gerichtlichen Garantien, Beschränkungen von Ausnahmeregelungen, Schutz des Zugangs zu Ressourcen und Beseitigung struktureller Hindernisse für Gewerkschaften.

Abschnitte: I Einleitung, II Rahmenbedingungen, III Notfallmaßnahmen, IV Beschränkungen nach dem Notfall, V Gewerkschaften, VI Gezielte Beschränkungen, VII Positive Verpflichtungen, VIII Wichtigste Ergebnisse, IX Empfehlungen

1. Einleitung
2. World Human Rights Defenders e.V. reicht diesen Beitrag respektvoll als Antwort auf die Aufforderung des Menschenrechtsausschusses zur Stellungnahme zum Entwurf der Allgemeinen Bemerkung Nr. 38 zu Artikel 22 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) ein.
3. Dieser Beitrag basiert auf einer umfassenden Auswertung von Berichten und Analysen, die von Mechanismen der Vereinten Nationen, Gremien des Europarates, internationalen und nationalen Nichtregierungsorganisationen, Gewerkschaften, Berufsverbänden und akademischen Experten veröffentlicht wurden. Er konzentriert sich auf die Entwicklungen in der Türkei nach dem Putschversuch vom 15. Juli 2016. Insbesondere werden die Auswirkungen von Notstands- und Nachnotstandsmaßnahmen auf die Ausübung der Vereinigungsfreiheit untersucht.
4. In Übereinstimmung mit der Konzeptnotiz des Ausschusses befasst sich die Stellungnahme mit: (a) dem geltenden rechtlichen und normativen Rahmen; (b) der Art, dem Umfang und der Vielfalt der Eingriffe in die Vereinigungsfreiheit; (c) der Wechselwirkung zwischen Ausnahmeregelungen, gewöhnlichen Beschränkungen und positiven Verpflichtungen des Staates; und (d) den allgemeinen Trends zur Einschränkung des zivilgesellschaftlichen Raums und deren Auswirkungen auf Artikel 22.
5. Die nachstehend beschriebenen Beispiele und Muster stammen aus dokumentierten Fällen und systematischen Bewertungen. Sie werden vorgelegt, um die Auslegung von Artikel 22 durch den Ausschuss zu informieren und zu veranschaulichen, wie Notstands- und Sicherheitsrahmen, wenn sie nicht streng begrenzt sind, dazu genutzt werden können, das Vereinsleben und den zivilgesellschaftlichen Raum zu zerstören.

II. Rechtlicher und normativer Rahmen für die Vereinigungsfreiheit in der Türkei

1. Artikel 22 des ICCPR garantiert „jedem“ das Recht auf Vereinigungsfreiheit mit anderen, einschließlich des Rechts, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten. Diese Bestimmung muss in Verbindung mit den Artikeln 2, 3 und 26 über Gleichheit und Nichtdiskriminierung sowie mit den Artikeln 19 und 21 über Meinungsfreiheit und friedliche Versammlung gelesen werden. Die Vertragsstaaten haben sowohl negative Verpflichtungen, sich willkürlicher Eingriffe zu enthalten, als auch positive Verpflichtungen, dieses Recht zu achten, zu schützen, zu fördern und seine wirksame Ausübung zu gewährleisten.
2. Der Ausschuss hat in seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 29 klargestellt, dass Ausnahmemaßnahmen Ausnahmecharakter haben, unbedingt notwendig und verhältnismäßig sein müssen und den Kern der im Pakt verankerten Rechte achten müssen. Die Staaten müssen nicht nur die Entscheidung zur Ausrufung des Ausnahmezustands, sondern auch jede einzelne im Rahmen des Ausnahmezustands getroffene Maßnahme sorgfältig begründen.
3. Nach innerstaatlichem Recht erkennt die türkische Verfassung die Türkei als einen demokratischen Rechtsstaat an und garantiert die Vereinigungsfreiheit. Das Gesetz über den Ausnahmezustand von 1983 (Gesetz Nr. 2935) erlaubt in Bezug auf Vereinigungen nur die vorübergehende Aussetzung ihrer Aktivitäten für einen begrenzten Zeitraum und auf individueller Basis. Es erlaubt weder die dauerhafte Auflösung von Vereinigungen noch die Beschlagnahme ihres Vermögens und regelt auch nicht die Stiftungen in dieser Hinsicht. [1]
4. Nach dem Putschversuch regierte die Regierung in erster Linie durch Notverordnungen (Kanun Hükmünde Kararnameler, KHKs). Diese Maßnahmen basierten auf vagen und unbestimmten Begriffen wie „Zugehörigkeit zu, Verbindung mit oder Kontakt zu“ bestimmten Strukturen und führten zu dauerhaften Schließungen und Vermögensbeschlagnahmungen, die über den im Notstandsgesetz festgelegten Rahmen hinausgingen und ernsthafte Fragen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Vorhersehbarkeit aufwarfen. [2]

III. Systematische Eingriffe in die Vereinigungsfreiheit unter dem Ausnahmezustand

1. Unmittelbar nach der Ausrufung des Ausnahmezustands im Juli 2016 ordnete das Gesetzesdekret Nr. 667 die Auflösung einer Vielzahl privater juristischer Personen an, denen vorgeworfen wurde, „der Gülen-Bewegung anzugehören, mit ihr in Verbindung zu stehen oder Kontakt zu ihr zu haben”. Zu den in den Anhängen aufgeführten Einrichtungen gehörten 1.125 Vereine, 104 Stiftungen, 19 Gewerkschaften, 15 Universitäten, 934 Privatschulen und 35 Gesundheitseinrichtungen, deren gesamtes Vermögen ohne Entschädigung an das Finanzministerium oder die Generaldirektion für Stiftungen übertragen wurde. [3]
2. Nachfolgende Dekrete (u. a. Nr. 677, 679, 689, 693, 695 und 701) erweiterten diese Maßnahmen. Bis Anfang 2018 waren weit über tausend Vereine und mehr als hundert Stiftungen endgültig aufgelöst worden. Insgesamt wurden auch 19 Gewerkschaften, darunter zwei Gewerkschaftsverbände, geschlossen. Viele der betroffenen Organisationen engagierten sich in den Bereichen Menschenrechte, Frauen- und Kinderrechte, Rechtshilfe, kulturelle Aktivitäten, Armutsbekämpfung oder Berufsvertretung.[4]
3. Diese Schließungen beschränkten sich nicht auf Einrichtungen, die direkt in den Putschversuch oder in Gewalttaten verwickelt waren. Organisationen wurden aufgrund angeblicher organisatorischer, finanzieller oder sozialer Verbindungen ins Visier genommen, und juristische Personen wurden ohne vorherige gerichtliche Entscheidung oder individuelle Begründung massenhaft durch Listen aufgelöst, die den Gesetzesdekreten beigefügt waren.
4. Gleichzeitig begannen die Behörden, zuvor rechtmäßige Vereinsaktivitäten als Anzeichen für eine strafrechtliche Verantwortlichkeit zu behandeln. Die rechtmäßige Mitgliedschaft in registrierten Vereinen, Stiftungen und Gewerkschaften, Spenden an Organisationen, die später per Dekret geschlossen wurden, die Führung eines Kontos bei einer rechtmäßig tätigen Bank, die Entsendung von Kindern an rechtmäßig zugelassene Schulen oder die Teilnahme an beruflichen und zivilgesellschaftlichen Netzwerken wurden sowohl in Verwaltungs- als auch in Strafverfahren als „Beweise” für die Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung herangezogen. Wie im Urteil des EGMR in der Rechtssache Yalçınkaya hervorgehoben wurde, wurde die Kriminalisierung der rechtmäßigen Mitgliedschaft in Vereinigungen und Gewerkschaften durch die Türkei als unvereinbar mit Artikel 11 der EMRK befunden. [5]
5. Im Militärbereich wurde ein algorithmisches Profiling-System („FETÖ-Meter“) eingeführt. Dieses Instrument kombinierte mehrere Kriterien, darunter die Mitgliedschaft in oder Spenden an später per Dekret aufgelöste Vereinigungen und Stiftungen sowie die Beteiligung von Verwandten an diesen Einrichtungen, um „Risikobewertungen“ zu vergeben, die eine Überwachung, Entlassung oder strafrechtliche Ermittlungen auslösten. Zuvor rechtmäßige Vereinszugehörigkeiten und Aktivitäten von Familienmitgliedern wurden so zu Faktoren, die zum Verlust des Arbeitsplatzes und anderen Sanktionen führten. [6]
6. Im weiteren öffentlichen Sektor wurden mehr als 130.000 Beamte, darunter eine große Zahl von Lehrern, Gesundheitspersonal, Richtern, Staatsanwälten und Beamten, durch Gesetzesdekrete namentlich entlassen. Viele der Entlassenen waren Mitglieder von Gewerkschaften oder Berufsverbänden und wurden infolge der Maßnahmen effektiv lebenslang aus dem öffentlichen Dienst ausgeschlossen. Dies hatte insgesamt zur Folge, dass die Mitgliedschaft in Gewerkschaften und Verbänden stigmatisiert wurde und die Ausübung der Vereinigungsfreiheit erheblich eingeschränkt wurde.
7. Der Zugang zur Justiz für betroffene Organisationen und Einzelpersonen wurde stark eingeschränkt. Notverordnungen untersagten den Gerichten, in Fällen, die Maßnahmen im Rahmen dieser Verordnungen betrafen, einen Aufschub der Vollstreckung zu gewähren. Die Regierung vertrat die Auffassung, dass Gesetzesdekrete „spezifische Gesetzgebungsakte” seien, die keiner gewöhnlichen gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Das Verfassungsgericht legte seine Zuständigkeit so aus, dass es eine abstrakte Überprüfung von während des Ausnahmezustands erlassenen Gesetzesdekreten ausschloss.[7]
8. Die Untersuchungskommission zum Ausnahmezustand, die später als einzige Instanz zur Anfechtung von Entlassungen und Schließungen eingerichtet wurde, bestand größtenteils aus von der Exekutive ernannten Mitgliedern, konnte keine aufschiebenden Maßnahmen anordnen, stützte sich stark auf geheime oder unzugängliche Daten und sah sich mit einer enormen Fallzahl bei sehr geringen Wiederaufnahme- oder Wiedereröffnungsquoten konfrontiert. Es wurde allgemein als unzureichend bewertet, um eine zeitnahe und wirksame Abhilfe für die Auflösung von Vereinigungen und andere Einschränkungen der Vereinigungsfreiheit zu schaffen.[8]

IV. Fortdauernde Einschränkungen nach dem Ende des Ausnahmezustands

1. Obwohl der Ausnahmezustand im Juli 2018 offiziell beendet wurde, wurden viele der Notstandsmaßnahmen in die normale Gesetzgebung und Verwaltungspraxis übernommen. Die Bestimmungen des Gesetzesdekrets wurden in ein Gesetz umgewandelt, und neue Gesetze, darunter das Gesetz Nr. 7262 zur Verhinderung der Finanzierung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen,[9] haben zusätzliche und dauerhaftere Beschränkungen für die Zivilgesellschaft eingeführt.
2. Insbesondere das Gesetz Nr. 7262 hat zusammen mit dem bereits bestehenden Rahmen des Gesetzes Nr. 6415 zur Verhinderung der Terrorismusfinanzierung die Befugnisse des Staates zur Einfrierung von Vermögenswerten erheblich erweitert. Diese Gesetze ermöglichen es der Exekutive, Personen, Vereinigungen, Stiftungen und im Ausland ansässige zivilgesellschaftliche Organisationen auf der Grundlage weit gefasster und undurchsichtiger Kriterien, darunter „begründeter Verdacht”, und ohne vorherige gerichtliche Überprüfung für die Einfrierung von Vermögenswerten zu benennen. Zivilgesellschaftliche Gruppen berichten, dass diese Befugnisse genutzt wurden, um im Ausland ansässige Vereinigungen, die nach den Gesetzen anderer Staaten rechtmäßig gegründet wurden und beaufsichtigt werden, auf Listen zur Terrorismusfinanzierung zu setzen und damit ihre Aktivitäten erheblich zu beeinträchtigen.
3. Organisationen, die unter diese Mechanismen fallen, sehen sich mit erheblichen praktischen Hindernissen konfrontiert, darunter die Schließung oder Verweigerung von Bankkonten und die Unmöglichkeit, inländische und grenzüberschreitende Finanztransaktionen durchzuführen. In der Praxis wird den betroffenen Organisationen und Personen der Zugang zu den zugrunde liegenden Berichten der Finanzkriminalitätsermittlungsbehörde (MASAK) verweigert, und sie erhalten nur formelhafte Gerichtsentscheidungen, die die Maßnahmen der Exekutive systematisch bestätigen, sodass ihnen keine wirksamen Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen.
4. Darüber hinaus werden offizielle Listen mit eingefrorenen Vermögenswerten automatisch in private Compliance- und „Finanzinformations“-Datenbanken übernommen, die von Banken weltweit genutzt werden, sodass die von der Türkei benannten Personen als risikoreich eingestuft und folglich aus dem Bankensystem ausgeschlossen oder ihnen Finanzdienstleistungen verweigert werden, selbst in ihren Wohnsitzländern, was zu einer Form der transnationalen finanziellen Ausgrenzung führt. So haben beispielsweise in EU-Mitgliedstaaten rechtmäßig registrierte humanitäre Organisationen berichtet, dass sie, nachdem sie von der Türkei gemäß den Gesetzen Nr. 6415 und 7262 gelistet worden waren, mit Kontoschließungen konfrontiert waren und keine Gelder mehr zur Unterstützung ihrer Projekte überweisen konnten, obwohl sie in ihrem Registrierungsstaat nie Gegenstand eines Strafverfahrens gewesen waren.
5. Zusätzlich zu diesen finanziellen und auflistenden Maßnahmen behalten die Verwaltungsbehörden die Befugnis, Vorstandsmitglieder von Vereinigungen, gegen die wegen weit gefasster terroristischer Straftaten ermittelt oder strafrechtlich verfolgt wird, zu suspendieren und unter ähnlichen Umständen eine gerichtlich angeordnete Aussetzung der Aktivitäten zu beantragen. Diese Befugnisse können auch ohne Verurteilung, allein auf der Grundlage von Anschuldigungen oder laufenden Verfahren ausgeübt werden und bergen daher die Gefahr, als Instrumente zur Ausübung von Druck und Kontrolle über Vereinigungen eingesetzt zu werden. [10]
6. Zivilgesellschaftliche Organisationen berichten von häufigen, sich überschneidenden und detaillierten Kontrollen durch verschiedene staatliche Stellen, die mit der Androhung erheblicher Verwaltungsstrafen einhergehen. Durch Gesetzesänderungen müssen nun alle Mitglieder von Vereinen, nicht nur die Vorstandsmitglieder, in staatlich verwalteten elektronischen Systemen erfasst werden. Da es keine klaren Schutzvorkehrungen gibt, wirft dies Bedenken hinsichtlich des Datenschutzes und der Privatsphäre auf und hält Menschen davon ab, sich Organisationen anzuschließen, insbesondere solchen, die sich mit Menschenrechten oder sensiblen Themen befassen. [11]
7. Der Zugang zu Ressourcen ist ebenfalls zu einem wichtigen Bereich der Einmischung geworden. Das Sammeln von Spenden unterliegt strengen Vorschriften durch Vorabgenehmigungssysteme. Online-Spendenkampagnen können blockiert oder sanktioniert werden. Ausländische Finanzmittel unterliegen aufwändigen Melde- und Dokumentationspflichten und werden in bestimmten Fällen selektiv oder diskriminierend angewendet. Risikobasierte Prüfungssysteme, die zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung entwickelt wurden, haben in der Praxis ausländisch finanzierte und auf Rechten basierende Organisationen als „risikoreiche“ Einrichtungen stigmatisiert und sie einer intensiven Kontrolle und administrativen Druck ausgesetzt.
8. Diese Maßnahmen wurden in einem Kontext eingeführt und umgesetzt, in dem die Exekutive kritische Akteure der Zivilgesellschaft wiederholt als „ausländische Agenten”, „Feinde” oder Bedrohungen für die nationale Sicherheit und die öffentliche Moral dargestellt hat, wodurch der zivilgesellschaftliche Raum weiter eingeschränkt und das Vertrauen der Öffentlichkeit in unabhängige Vereinigungen und Gewerkschaften untergraben wurde. [12]

V. Vereinigungsfreiheit im Gewerkschaftssektor

1. Der Gewerkschaftssektor ist sowohl von Notfallmaßnahmen als auch von regulären Maßnahmen besonders betroffen. Neunzehn Gewerkschaften, darunter zwei Gewerkschaftsverbände, wurden aufgrund von Vorwürfen der Verbindungen zu terroristischen Organisationen oder der Gefährdung der nationalen Sicherheit per Dekret geschlossen und ihre Vermögenswerte wurden an öffentliche Einrichtungen übertragen. Diese Schließungen umgingen die reguläre Anforderung einer gerichtlichen Auflösung gemäß der nationalen Arbeitsgesetzgebung. [13]
2. Über die Schließungen hinaus sind strukturelle Hindernisse für die gewerkschaftliche Organisation und Tarifverhandlungen nach wie vor tief verwurzelt. Um als Verhandlungspartner anerkannt zu werden, muss eine Gewerkschaft sowohl eine Mehrheit am Arbeitsplatz als auch eine branchenweite Mindestmitgliederzahl erreichen. Selbst nach der formellen Senkung dieser Schwelle werden in der Praxis weiterhin viele Gewerkschaften, insbesondere neu gegründete und unabhängige, ausgeschlossen. [14]
3. Arbeitgeber fechten die Repräsentativität von Gewerkschaften häufig vor Gericht an. Solche Anfechtungen setzen den Zulassungsprozess aus und können mehrere Jahre dauern, in denen Gewerkschaften keine Tarifverhandlungen führen oder rechtmäßige Streiks ausrufen können. Erfahrungen aus der Praxis zeigen, dass Arbeitgeber in den allermeisten Fällen diese Verzögerung nutzen, um Gewerkschaftsmitglieder und -führer zu entlassen oder einzuschüchtern, und dass Gewerkschaften ihre Repräsentativität verlieren, bevor die Gerichte endgültig entscheiden.[15]
4. Der Schutz vor gewerkschaftsfeindlicher Diskriminierung ist unzureichend. Die gesetzlichen Sanktionen sind oft zu schwach, um abschreckend zu wirken, und sehen nicht systematisch die Wiedereinstellung als Rechtsbehelf vor. Viele Arbeitnehmer, insbesondere in kleinen Unternehmen und in prekären Beschäftigungsverhältnissen, sind praktisch ungeschützt vor Entlassung oder anderen Vergeltungsmaßnahmen aufgrund ihrer Gewerkschaftsmitgliedschaft oder ihrer gewerkschaftlichen Aktivitäten.[16]
5. Das Streikrecht ist eng definiert und unterliegt einer weitreichenden Einmischung der Exekutive. Nur Streiks, die in direktem Zusammenhang mit einer Pattsituation in Tarifverhandlungen stehen, sind rechtmäßig; allgemeine Streiks, Solidaritätsstreiks und viele andere Formen kollektiver Maßnahmen bleiben verboten. Die Regierung kann Streiks aus Gründen der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder der wirtschaftlichen und finanziellen Stabilität aussetzen oder verbieten – Gründe, die wiederholt angeführt wurden, um Arbeitskampfmaßnahmen in wichtigen Sektoren zu unterbinden.[17]
6. Während und nach dem Ausnahmezustand wurden zahlreiche Streiks – insgesamt 227, von denen mehr als 170.000 Arbeitnehmer betroffen waren – verschoben oder verboten, darunter in Sektoren wie Metall, Glas und Banken. Von Gewerkschaften dokumentierte Beweise deuten darauf hin, dass viele Verbote auf Veranlassung der Arbeitgeber verhängt und mit weit gefassten Begründungen wie „nationaler Sicherheit” gerechtfertigt wurden, was auf eine Absprache zwischen Arbeitgebern und Regierung zur Verhinderung von Arbeitskämpfen hindeutet. Gewerkschaftsdemonstrationen und Arbeitsproteste wurden ebenfalls verboten, aufgelöst und von der Polizei unterbunden. Gewerkschaftsmitglieder und -führer berichteten von Festnahmen, Strafverfahren und Verwaltungsstrafen im Zusammenhang mit friedlichen Arbeitsprotesten, darunter Aktionen im Zusammenhang mit Arbeitsbedingungen und Arbeitssicherheit. [18]

VI. Gezielte Einschränkungen und abschreckende Wirkung

1. Menschenrechtsverteidiger, darunter auch solche, die in Vereinen und Stiftungen tätig sind, waren Ziel von strafrechtlichen Ermittlungen, Strafverfolgungen und Inhaftierungen. Aufsehenerregende Prozesse, wie beispielsweise gegen Teilnehmer der Gezi-Park-Proteste und Menschenrechtsverteidiger, die während einer Fortbildungsveranstaltung in Büyükada festgenommen wurden, sind Beispiele für die Verwendung von Terrorismusvorwürfen zur Kriminalisierung friedlicher zivilgesellschaftlicher Aktivitäten. [19]
2. Führungskräfte und Mitglieder von Menschenrechtsorganisationen, darunter auch nationale Zweigstellen internationaler Nichtregierungsorganisationen und prominente nationale Vereinigungen, waren wiederholt Ermittlungen und Gerichtsverfahren ausgesetzt. Einige Organisationen waren gezwungen, ihre Büros zu schließen, ihre Aktivitäten einzuschränken oder Selbstzensur zu betreiben, um das Risiko einer Strafverfolgung oder Schließung zu mindern.[20]
3. Frauenrechts- und LGBTI+-Organisationen sind zunehmend politischem Druck und Delegitimierung ausgesetzt. Kritische feministische und LGBTI+-Gruppen wurden öffentlich von Regierungsbeamten und regierungsnahen Akteuren ins Visier genommen, während einige mit administrativen Hindernissen und Gerichtsverfahren konfrontiert waren, darunter auch Schließungsverfahren wie das gegen die Plattform „We Will Stop Femicides“ (Wir werden Femiziden ein Ende setzen). Gleichzeitig haben Frauenorganisationen, die mit der Exekutive verbündet sind, deutlich an Sichtbarkeit, Zugang und öffentlicher Unterstützung gewonnen, was zu einem stark ungleichen und polarisierten zivilgesellschaftlichen Umfeld im Bereich der Geschlechtergleichstellung beigetragen hat. [21]
4. Vereine und Medien, die im überwiegend kurdischen Südosten tätig sind, sind besonders von Schließungen, Ausgangssperren, Sicherheitsmaßnahmen und der umfassenden Anwendung von Anti-Terror-Gesetzen betroffen. Menschenrechtsverteidiger, Anwälte und Aktivisten in der Region sind Schikanen, Inhaftierungen und Strafverfahren ausgesetzt, wodurch die Fähigkeit der kurdischen und anderen Minderheitengemeinschaften, ihre Vereinigungsfreiheit auszuüben und am öffentlichen Leben teilzunehmen, erheblich eingeschränkt wurde.[22]
5. Die Auswirkungen dieser Politik reichen über die Grenzen der Türkei hinaus. Im Ausland ansässige Vereinigungen, Solidaritätsgruppen und Plattformen berichten, dass sie von den türkischen Behörden überwacht werden, und Personen, die sich im Ausland an friedlichen zivilgesellschaftlichen Aktivitäten beteiligen, wurden in einigen Fällen aufgrund dieser Beteiligung in der Türkei wegen Terrorismusverdachts untersucht oder strafrechtlich verfolgt. Diese transnationale Dimension verstärkt das Klima der Angst, das das Vereinsleben umgibt, noch weiter.

VII. Auswirkungen der Maßnahmen auf die positiven Verpflichtungen des Staates gemäß Artikel 22

1. Angesichts des Vorstehenden wird geltend gemacht, dass die seit 2016 von der Türkei ergriffenen und aufrechterhaltenen Maßnahmen nicht auf vereinzelte Fälle von Einmischung beschränkt sind, sondern eine strukturelle Umgestaltung der Vereinslandschaft darstellen, die tiefgreifende Auswirkungen auf die positiven Verpflichtungen des Staates gemäß Artikel 22 hat.
2. Anstatt ein günstiges Umfeld zu schaffen, in dem Einzelpersonen und Gruppen frei Vereine und Gewerkschaften gründen, ihnen beitreten und sie betreiben können, hat der rechtliche und administrative Rahmen ein Klima der Angst und Unsicherheit geschaffen. Die Gefahr der Schließung, Entlassung, Kriminalisierung, des Verlusts der Lebensgrundlage und der sozialen Stigmatisierung hält Menschen davon ab, Organisationen beizutreten, Führungsrollen zu übernehmen oder sich für bestimmte Anliegen einzusetzen. Diese abschreckende Wirkung beschränkt sich nicht nur auf die Türkei. Berichten zufolge überwachen die Behörden Vereinigungen und Plattformen der Diaspora genau, und die legitime Teilnahme an solchen Organisationen oder Veranstaltungen im Ausland wurde in einigen Fällen als Beweismittel in Strafverfahren wegen Terrorismus gegen Einzelpersonen verwendet.
3. Die Schließung einer großen Anzahl von Vereinen, Stiftungen und Gewerkschaften, die Kriminalisierung der rechtmäßigen Mitgliedschaft und Unterstützung, die Beibehaltung von Entlassungen und Inspektionen im Notfallstil sowie die weitreichenden Beschränkungen des Zugangs zu Ressourcen untergraben die Fähigkeit der Zivilgesellschaft, als Verteidigerin der Menschenrechte, Partnerin in der öffentlichen Politik und Kanal für demokratische Teilhabe zu agieren.
4. Diese Situation steht im Widerspruch zum Verständnis des Ausschusses von Vereinigungsfreiheit als einem Recht, das nicht nur die Abwesenheit ungerechtfertigter Eingriffe erfordert, sondern auch verlangt, dass der Staat positive Maßnahmen ergreift, um das Vereinsleben ohne Diskriminierung zu erleichtern, zu fördern und zu schützen.

VIII. Wichtigste Feststellungen

1. Erstens ist die Anforderung der Rechtmäßigkeit nicht erfüllt, wenn Einschränkungen der Vereinigungsfreiheit auf vagen Formulierungen wie „Zugehörigkeit zu, Verbindung mit oder Kontakt zu” einer unklar definierten Einrichtung beruhen. Solche Formulierungen bieten keine zugänglichen und vorhersehbaren Leitlinien für verbotenes Verhalten und ermöglichen eine willkürliche Durchsetzung.
2. Zweitens sind selbst dann, wenn der Schutz der nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung als legitimes Ziel geltend gemacht werden kann, die Anforderungen der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit nicht erfüllt, wenn Vereinigungen, Stiftungen und Gewerkschaften auf der Grundlage von Verwaltungslisten ohne vorherige gerichtliche Feststellungen und ohne Berücksichtigung weniger eingreifender Maßnahmen wie vorübergehende Suspendierung oder gezielte Sanktionen dauerhaft aufgelöst und ihr Vermögen beschlagnahmt werden.

1. [23]

Drittens geben Maßnahmen, die bestimmte Gruppen wie Menschenrechtsverteidiger, Frauen- und LGBTI+-Organisationen, kurdische und Minderheitenverbände, unabhängige Gewerkschaften und kritische Berufsverbände unverhältnismäßig stark betreffen, Anlass zur Sorge im Hinblick auf die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Gleichheit vor dem Gesetz, insbesondere wenn regierungsnahe Organisationen privilegierten Zugang zu Ressourcen und öffentlichen Foren genießen.Viertens müssen Ausnahmen gemäß Artikel 4 des ICCPR außergewöhnlich, zeitlich begrenzt und aufgrund der Dringlichkeit der Lage unbedingt erforderlich sein. Der Umfang, die Dauer und die Dauerhaftigkeit der in der Türkei getroffenen Maßnahmen deuten darauf hin, dass die Notstandsbefugnisse nicht nur zur Reaktion auf eine unmittelbare Bedrohung genutzt wurden, sondern auch zur Umstrukturierung des zivilgesellschaftlichen Bereichs in einer Weise, die über den Notstand hinausgeht und mit Artikel 22 unvereinbar ist.

2. Fünftens zeigt die kumulative Wirkung dieser Maßnahmen, dass die mit der Vereinigungsfreiheit verbundenen positiven Verpflichtungen, nämlich die Ausübung dieses Rechts ohne Diskriminierung und in voller Gleichheit vor dem Gesetz zu achten, zu erleichtern und zu gewährleisten, nicht erfüllt wurden.

IX. Empfehlungen

1. World Human Rights Defenders e.V. ersucht den Menschenrechtsausschuss in seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 38, Folgendes zu bekräftigen:

(a) Die dauerhafte Auflösung von Vereinen, Stiftungen, Gewerkschaften und anderen gemeinnützigen Einrichtungen sowie die Beschlagnahme ihres Vermögens sollte nur dann als eine mit Artikel 22 vereinbare extreme Maßnahme angesehen werden, wenn sie von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht nach einem ordnungsgemäßen Verfahren auf der Grundlage präziser rechtlicher Kriterien und individueller Beweise angeordnet wird und wenn weniger einschränkende Maßnahmen eindeutig unzureichend wären.

(b) Beschränkungen, die auf vagen oder unbestimmten Formulierungen beruhen, einschließlich Begriffen wie „Verbindung“ oder „Kontakt“ zu bestimmten Gruppen, entsprechen nicht dem in Artikel 22 geforderten Legalitätsstandard.

(c) Staaten dürfen rechtmäßige Vereinsaktivitäten wie Mitgliedschaft, Spenden oder Mitwirkung an der Leitung registrierter Organisationen nicht allein deshalb unter Strafe stellen, weil diese Organisationen später für rechtswidrig oder politisch unerwünscht erklärt werden.

1. Der Ausschuss möchte betonen, dass Ausnahmen, die die Vereinigungsfreiheit beeinträchtigen, folgende Voraussetzungen erfüllen müssen:

(a) Sie müssen zeitlich und vom Umfang her begrenzt sein.

(b) Sie müssen aufgrund der Dringlichkeit der Lage unbedingt erforderlich sein.

(c) Sie müssen den Kern von Artikel 22 wahren.

(d) Sie müssen einer wirksamen, unverzüglichen und unabhängigen gerichtlichen Überprüfung unterliegen, einschließlich des Zugangs zu Gerichten für Organisationen und Einzelpersonen, deren Rechte betroffen sind.

1. Der Ausschuss wird außerdem gebeten, zu betonen, dass die Staaten folgende Maßnahmen ergreifen sollten:

(a) Notstandsgesetze, die Notstandsbefugnisse zur Auflösung von Organisationen, zur Absetzung von Führungskräften oder zur Aussetzung von Aktivitäten allein auf der Grundlage von Ermittlungen oder allgemeinen Sicherheitsvorwürfen beibehalten, aufzuheben oder wesentlich zu ändern.

(b) sicherzustellen, dass risikobasierte Prüfungen und Finanzüberwachungssysteme zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismus Vereinigungen und Stiftungen, insbesondere solche, die ausländische Finanzmittel erhalten oder sich mit sensiblen Themen befassen, nicht stigmatisieren oder übermäßig belasten;

(c) strukturelle Hindernisse für die Gründung von Gewerkschaften und Tarifverhandlungen beseitigen, darunter überhöhte Repräsentativitätsschwellen, weitreichende Befugnisse zum Streikverbot und unzureichender Schutz vor gewerkschaftsfeindlicher Diskriminierung; und

(d) gewährleisten, dass alle Arbeitnehmer, einschließlich öffentlicher Angestellter, die nicht in der staatlichen Verwaltung tätig sind, Gewerkschaften ihrer Wahl gründen und ihnen beitreten sowie Tarifverhandlungen führen können, ohne Vergeltungsmaßnahmen befürchten zu müssen.

1. Schließlich fordert WHRD den Ausschuss auf, erneut zu bekräftigen, dass die Vereinigungsfreiheit eine positive Verpflichtung zur Förderung eines für die Zivilgesellschaft günstigen Umfelds mit sich bringt. Dazu gehören transparente, nichtdiskriminierende Registrierungsverfahren, verhältnismäßige und nicht willkürliche Kontrollen, sicherer und unabhängiger Zugang zu in- und ausländischen Ressourcen, Schutz vor Verleumdungskampagnen und Schikanen sowie eine sinnvolle Beteiligung der Zivilgesellschaft an Gesetzgebungs- und Politikgestaltungsprozessen.
2. WHRD ist bereit, dem Ausschuss alle weiteren Informationen oder Erläuterungen zur Verfügung zu stellen, die für die Ausarbeitung seiner Allgemeinen Bemerkung nützlich sein könnten.

 

[1] Venice Commission (2016), Draft Opinion on Emergency Decree Laws in Turkey, pp. 17-20.

[2] Venice Commission (2016), Draft Opinion on Emergency Decree Laws in Turkey, pp. 18-20, 39.

[3] Expert Council on NGO Law (2017), Opinion on the Impact of the State of Emergency on Freedom of Association in Turkey, pp. 17-18.

[4] DİSK (2017), OHAL ve Çalışma Yaşamı: OHAL Emeğe Zararlıdır, pp. 18-19; FES – Friedrich Ebert Stiftung (2018) Trade Unions in Turkey, pp. 8-10; İHD – İnsan Hakları Derneği (2017), OHAL KHK’ları Raporu, pp. 20-21; ICJ – International Commission of Jurists (2018), Justice Suspended: Access to Justice and the State of Emergency in Turkey, p. 37-38.

[5] Human Rights Watch (2024), Submission to the Human Rights Committee: Review of Turkey, pp. 3-4.

[6] Algorithmic Persecution in Turkey (2021/2022), FETÖ-Meter / Algorithmic Profiling Report, pp. 10-15.

[7] Expert Council on NGO Law (2017), Opinion on the Impact of the State of Emergency on Freedom of Association in Turkey, pp. 23-26.

[8] Expert Council on NGO Law (2017), Opinion on the Impact of the State of Emergency on Freedom of Association in Turkey, pp. 27-29; ICJ – International Commission of Jurists (2018), Justice Suspended: Access to Justice and the State of Emergency in Turkey, p. 23-25.

[9] See Law No. 7262

[10] ILO CEACR (2023/2024), Observation on Turkey concerning Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention (No. 87), pp. 3-4.

[11] TÜSEV (2024), Monitoring Matrix on Enabling Environment for Civil Society 2022–2023, p. 51; STGM – Civil Society Development Center (2023), Civil Society Organisations in Turkey: Freedom of Association, pp. 50-56.

[12] STGM (2022), Outlook of Freedom of Association in Turkey II, pp. 51-56.

[13] DİSK (2017), OHAL ve Çalışma Yaşamı: OHAL Emeğe Zararlıdır, pp. 18-19.

[14] FES – Friedrich Ebert Stiftung (2018) Trade Unions in Turkey, pp. 8-10.

[15] TUC – Trades Union Congress (2023), Turkey’s Trade Union Crisis: Repression, Dismissals and Denial of Rights, pp. 4-5.

[16] ILO CEACR (2023/2024), Observation on Turkey concerning Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention (No. 87), pp. 4-5.

[17] DİSK (2017), OHAL ve Çalışma Yaşamı: OHAL Emeğe Zararlıdır, pp. 20-22; FES – Friedrich Ebert Stiftung (2018) Trade Unions in Turkey, pp. 7-8.

[18] TUC – Trades Union Congress (2023), Turkey’s Trade Union Crisis: Repression, Dismissals and Denial of Rights, p. 6.

[19] Human Rights Watch (2024), Submission to the Human Rights Committee: Review of Turkey, pp. 2-3.

[20] ICJ – International Commission of Jurists (2018), Justice Suspended: Access to Justice and the State of Emergency in Turkey, p. 37-38; U.S. Department of State (2018), Country Human Rights Report: Turkey, pp. 45-46.

[21] OMCT – World Organisation Against Torture (2022), The Legacy of Emergency Decrees in Turkey, pp. 42-43; Ülker Sözen (2022), Civil Society under Siege in Turkey: Authoritarianism, Polarisation and Counterstrategies, pp. 4-5; U.S. Department of State (2018), Country Human Rights Report: Turkey, p. 34.

[22] European Commission (2018), Turkey 2018 Report, p. 18.

[23] Venice Commission (2016), Draft Opinion on Emergency Decree Laws in Turkey, p. 39.